Sarah Yasmine ZianiDepuis la fondation de l’ONU au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, son efficacité fait l’objet d’un bilan de plus en plus contrasté, alors même que des combats inhumains ne cessent de faire rage dans plusieurs zones du monde. Diplomates, politistes et historiens interrogent la capacité d’une organisation pourtant née de riches valeurs morales, à se détacher des dissonances internationales pour impulser un changement pérenne.
« Les Nations Unies n’ont pas été créées pour emmener l’humanité au paradis, mais pour lui éviter de tomber en enfer », telle est la conception de la mission de l’Organisation des Nations Unies (ONU) qu’en délivrait son Secrétaire général Dag Hammarskjöld au début des années 1950. Lors de sa création à la conférence de San Francisco le 26 juin 1945, les signataires de la charte de l’ONU avaient tenu des discours bien plus utopiques pour définir les buts de cette organisation internationale, comme l’illustrent les propos du président américain Harry S. Truman : « La charte des Nations Unies, que vous signez à présent, est une structure solide sur laquelle nous pouvons construire un monde meilleur. L’histoire vous honorera pour cela ». Ces paroles d’espoir, riches de convictions, sont étroitement liées au contexte funeste de l’époque. Créée au sortir de la Seconde Guerre Mondiale, l’ONU émerge sur les ruines d’une société meurtrie par une guerre dont on estime le coût à plus de 50 millions d’êtres humains. Elle est également mue par la nécessité de pallier à l’incapacité de la Société des Nations de 1919 à résoudre les conflits interétatiques de l’entre-deux guerres.
850 délégués de 50 pays se rassemblent entre le 25 avril et le 26 juin 1945 pour élaborer la Charte des Nations-Unies. C’est un Comité de direction constitué d’un représentant de chaque délégation qui en définit les principes généraux. La rédaction et le travail préparatoire est confié à des commissions qui se réunissent plus de 400 fois avant de parvenir à un consensus sur le texte.
Source : ONU
Les Nations Unies sont un agrégat d’institutions hiérarchiquement organisées, dont l’ONU est considérée comme le « cœur » battant. L’objectif de maintien de la paix et de sécurité est incarné principalement par le Conseil de Sécurité, composé de 5 membres permanents depuis 1945 (la France, le Royaume-Uni, la Russie, les États-Unis et la Chine) et 10 membres non permanents élus tous les deux ans à la majorité des deux tiers des votes, selon des critères de représentation géographique prédéfinis.
Concrètement, le rôle de l’ONU est d’apporter une aide humanitaire, à la sécurité et au développement, aux populations en situation d’urgence ou de crise. Cette assistance se manifeste par le déploiement des « casques bleus », ces volontaires, militaires ou civils, qui participent à des opérations de maintien de la paix (OMP). Des opérations peuvent également être menées par des forces armées fournies par différents pays qui agissent de manière multilatérale ou unilatérale. Qu’elles disposent ou non d’un mandat de l’ONU, celles-ci doivent en théorie respecter la disposition de l’article 2 paragraphe 4 de la Charte qui interdit le recours à la force sauf en cas d’autorisation explicite du Conseil de Sécurité ou de légitime défense. Toutefois, celle-ci est souvent utilisée de manière excessive pour justifier une intervention militairement voulue par un ou plusieurs États.
75 ans après sa création, les débats retentissent quant à l’efficacité et l’utilité de cette organisation et sa capacité à impulser des changements décisifs et durables dans des zones de conflits très complexes. En effet, l’ONU est davantage présentée comme une organisation en crise et caduque. Une vision pessimiste qui résulte de l’état de conflit permanent dans certains espaces du Monde, notamment au Moyen-Orient et dans plusieurs pays d’Afrique. Des conflits difficile à résoudre et nécessitant des solutions rapides en raison, entre autre, de la cruauté subit par les populations civiles.
Quels sont les différents obstacles qui bloquent l’action de l’ONU ? Son existence dans sa forme actuelle est-elle toujours pertinente pour faire face à l’urgence des crises humanitaires qui sévissent ? Tentons d’apporter certains éléments de réponse à ces questionnements parfois inextricables.
▪ L’ONU, la matérialisation d’un idéal de paix
Il semble invraisemblable de remettre en question l’existence même de l’Organisation des Nations Unies ainsi que son bien-fondé. Outre les actions qu’elle mène, l’ONU symbolise un espoir persistant de paix et d’unité, elle est un rappel constant de l’objectif que les États traumatisés par la guerre s’étaient fixés. Cet espoir avait été ravivé lors de l’accession en 2017 du membre du Parti socialiste portugais António Guterres à la fonction de Secrétaire général de l’ONU, qui se faisait un engagement et une mission de rendre l’ONU plus efficace et de « préserver son utilité ». Réunissant 193 États membres, cette organisation est généralement présentée comme la plus universelle, la plus démocratique et la plus légitime du monde.
Il convient ensuite de mettre en lumière les interventions humanitaires des casques bleus : près de 100 000 étaient déployés dans 14 opérations de maintien de la paix en 2019, contre environ 20 000 en 2000. Ce personnel onusien se révèle particulièrement précieux dans l’assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles ou de conséquences de la guerre : distribution de nourriture, aide à la construction de camps de réfugiés, de zones démilitarisées… Ces actions disposent d’un budget à hauteur de 6,7 milliards de dollars en 2019 mais qui ne cesse de se réduire (il avoisinait les 8 milliards de dollars en 2010-2011).
Il s’agit également d’une organisation marquée par un rôle d’intégration, contrairement à d’autres organisations diplomatiques comme le G20, le G7 ou même l’OTAN. L’ONU a notamment joué un rôle significatif bien qu’indirect, dans le processus de décolonisation pourtant relayé au second plan dans les objectifs des pères fondateurs onusiens. C’est en effet au sein des assemblées de l’ONU que certains États ont fait converger leur lutte en faveur de l’indépendance de ceux qui étaient sous tutelle, induisant une certaine pression sur la communauté internationale pour agir. L’étendue du rôle de l’ONU dans la décolonisation fait encore l’objet de débats, malgré le fait qu’elle se soit engagée à intégrer les États décolonisés en tant que nouveau membres, une fois leur indépendance reconnue. Pour les pays les moins puissants, il s’agissait de la manière la plus efficace de faire entendre leur voix sur la scène internationale. Selon une étude menée par le diplomate français André Lewin, c’est en partie dans ce contexte que la représentation de l’Afrique à l’ONU a pu évoluer de 4 pays en 1945 (Afrique du Sud, Éthiopie, Égypte, Liberia), à 53 en 2005, soit plus d’un quart de l’ensemble des pays membres.
Toutes ces actions salutaires n’en sont cependant pas moins temporaires, et l’ONU semble peiner à assurer la sécurité et enrayer un phénomène de guerre civile croissante, alors même qu’elle avait été créée dans la perspective de régler des conflits de nature majoritairement inter-étatique. Le cas de la Syrie ayant été souvent traité, nous nous intéresserons à la situation au Yémen, récemment qualifiée par l’ONU de « pire crise humanitaire en cours dans le monde ». Pour rappel, le Yémen est le théâtre d’une guerre civile qui dure depuis près de six ans et qui a coûté la vie et blessé plus de 230 000 personnes. Elle oppose une coalition militaire du gouvernement yéménite et de l’Arabie Saoudite face aux rebelles houthis. Soutenus par l’Iran, ces derniers constituent une minorité du nord-ouest du pays qui se revendique du chiisme et qui accuse le gouvernement de les avoir maintenus dans un état de marginalisation inégalitaire. Le conflit armé s’est intensifié lorsque les houthis ont pris le contrôle de Sanaa, la capitale yéménite, déclenchant une succession de crimes de guerre commis dans l’ensemble du pays par les forces rivales. Tenter de décrypter les causes et les dynamiques réelles de ce conflit trop souvent oublié n’est néanmoins pas l’objet de cet article. Il s’agit ici de placer la focale sur ses victimes collatérales, soit près de 25 millions de civils, selon les données de l’UNICEF, que la famine menace quotidiennement.
La ville portuaire d’Aden, au sud-ouest du Yémen, à l’épreuve des bombes en 2015. Le 30 décembre 2020 c’est l’aéroport de cette même ville qui a été touché par des explosions tuant au moins 26 civils. Ce type de drame fait partie du quotidien de millions de Yéménites depuis 2014.
Photo : PNUD Yémen.
La réalité de ces zones de conflits est aux antipodes de l’idéal de non-violence emblématisé par la sculpture de Carl Reterswärd, ce revolver noué qui trône sur le parvis du siège de l’ONU à New-York. Face à la gravité de la situation, le Secrétaire général António Guteress exhorte « tous ceux qui ont de l’influence » à agir urgemment et dissuade toute tentative d’action unilatérale qui ne ferait qu’« empirer la situation ». Cette injonction témoigne d’une certaine impuissance de l’ONU à remédier à une situation qui ne cesse de s’aggraver et qui soulève des problèmes de fond sur le fonctionnement d’une organisation qui ne parvient pas à faire face aux pires défis humanitaires.
Tweet du Secrétaire général Antonio Guterres le 20 novembre 2020, qui rend compte de l’urgence de la situation : “Le Yémen est en danger imminent de la pire famine [qu’elle a connue] depuis des décennies. Sans action immédiate, des millions de vies pourraient être perdues. J’exhorte tous ceux ayant de l’influence à agir urgemment et demande que chacun évite de prendre des mesures qui pourraient empirer cette situation désastreuse”.
▪ Une institution limitée dans le concret de son action : quels en sont les obstacles ?
Les prémices du déclin de l’ONU apparaissent dès l’enlisement des tensions entre l’Union soviétique et les États-Unis qui conduisent à la Guerre Froide (1947-1991) et à une bipolarisation du monde. Très rapidement, l’ONU est rattrapée à la fois par les intérêts particuliers des États et par les rapports de force inter-étatiques qui agitent la scène internationale. Le grand questionnement qui apparaît immédiatement est lié au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. En effet, comment faire concorder gestion efficace des conflits et respect de la souveraineté de chaque État ? La non-ingérence était l’essence même de la philosophie onusienne incarnée par la charte de 1945. Cependant, la multiplication des catastrophes humanitaires dès les années 1960 conduisent des ONG telles que la Croix-Rouge à faire pression pour que l’ONU intervienne. C’est en particulier le cas de la guerre civile qui éclate au Nigeria en mai 1967 lorsque le Biafra, riche région pétrolière du pays, fait sécession pour s’établir en République. Perçu par le gouvernement nigérian comme un acte de rébellion, celui-ci riposte par des bombardements qui plongent rapidement la population biafraise (les enfants surtout) dans une sombre famine. C’est dans ce contexte que l’organisation Médecins Sans Frontières voit le jour en 1971. Près de deux décennies après ces événements, en décembre 1988, l’Assemblée générale de l’ONU adopte une résolution prévoyant « l’assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre », communément assimilée à la création d’un « droit d’ingérence ».
Dans ce contexte, le premier frein à l’action de l’ONU apparaît donc comme fondamentalement juridique : l’organisation est amenée à intervenir dans des cadres où les dispositions juridiques d’un État se trouvent en contradiction avec le droit international. Si l’article 103 de la Charte onusienne énonce une primauté du droit onusien sur le droit national, il comporte de facto des limites qui sont à prendre en compte, au même titre que celles qui pèsent sur le pouvoir de contrainte détenu par le Conseil de Sécurité. En 2016 par exemple, la résolution 2334 avait été adoptée pour forcer Israël à « cesser immédiatement et complètement toute activité de colonisation en territoire palestinien occupé, dont Jérusalem-Est », à laquelle Benjamin Netanyahu avait immédiatement rétorqué qu’il ne se conformerait pas. Quatre ans après, nous constatons qu’aucune mesure n’a été prise pour faire respecter cette résolution : cet exemple témoigne de la difficulté de l’ONU à exiger la mise en œuvre de politiques qui figurent sur le papier.
De même, le statut juridique des casques bleus pose également question du point de vue de leur légitimité à intervenir au cœur du terrain dont l’accès leur est déjà très limité. Par ailleurs, leur action est de plus en plus discréditée par l’abus de pouvoir de certains d’entre eux, une minorité certes, qui scandalise. Pour l’année 2016, l’ONU recensait 69 accusations d’agressions sexuelles, majoritairement en Centrafrique et en République Démocratique du Congo par des casques bleus.
Contrairement aux autres organes des Nations Unies, comme l’Assemblée générale dont les résolutions sont adoptées à la majorité simple des États, la prise de décision au Conseil de Sécurité n’est pas démocratique, en plus du fait qu’il empiète régulièrement sur les prérogatives de l’Assemblée. Les 5 grandes puissances permanentes disposent effectivement d’un droit de veto sans condition, une contrainte considérable sur l’action de l’ONU. Le Conseil de Sécurité est donc fréquemment le reflet de tensions ou d’alliances internationales. Ainsi, la Russie a usé 12 fois de son droit de veto afin d’empêcher une intervention en Syrie, tandis que les États-Unis apposent régulièrement leur veto à des résolutions visant à condamner la colonisation israélienne en Palestine. L’ONU souffre d’un manque de représentativité dans sa prise de décision, de même qu’elle est sujette à des divisions internes, des débats et rapports de force idéologiques notamment autour de la conception même de droits de l’Homme. Celle-ci a été étudié par le professeur de relations internationales Serge Sur qui la divise en trois courants : occidentale (conception individualiste et libérale héritée de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789), socialiste (relative aux droits collectifs économiques et sociaux) et tiers-mondialiste (droit des peuples au développement, à la paix…).
Par ailleurs, les logiques diplomatiques liées à l’ONU sont déplorablement intriquées avec les intérêts des États. Selon un rapport de l’ONG Amnesty International, « toutes les parties au conflit au Yémen ont commis de graves violations du droit international humanitaire » ; la France étant l’un des principaux pays à fournir des armes à la garde nationale saoudienne, étroitement impliquée dans le conflit. Cela amène médias et ONG à s’interroger sur la ransparence de ces exportations d’armes qui contribuent à alimenter ces conflits sans fin. En outre, certains membres de la communauté internationale recherchent un avantage à intervenir durablement dans une zone de conflit, comme l’explique la géographe Sylvie Brunel dans son article « Les Nations unies et l’humanitaire : un bilan mitigé » : « Les pays d’Afrique, qui ne présentent ni intérêt stratégique, ni ressources pétrolières, ni perspectives commerciales deviennent l’angle mort de la diplomatie internationale ». Des missions humanitaires y sont alors menées afin de calmer les réactions scandalisées de l’opinion publique, davantage qu’avec la volonté politique d’endiguer les racines du conflit ; c’est ce qui est advenu au Kurdistan irakien après la première guerre du Golfe en 1991. Dans le même temps, des situations de graves crises ont finalement fait l’objet d’un « renoncement » de la part de l’ONU, comme au Rwanda en avril 1994, où plusieurs milliers d’hutus modérés et de tutsis, violemment persécutés par le pouvoir hutus, ont été livrés à leur sort dans des camps de réfugiés tandis que le choléra s’y répandait. Cette relative inaction dans la prise de mesures politiques et militaires contraignantes est également l’une des conséquences du blocage systématique du Conseil de Sécurité, qui ne parvient généralement à s’accorder que sur des missions humanitaires localisées et ponctuelles.
Réunion du Conseil de Sécurité le 24 octobre 2019 pour aborder la situation en Syrie : les délibérations sur cette grave question sont souvent bloquées par la Russie et la Chine. Le Conseil de Sécurité se réunit chaque fois qu’il est convoqué par sa présidence, qui tourne tous les mois entre les pays membres. En décembre, elle était assurée par l’Afrique du Sud.
Photo : Mary Altaffer/Archives Associated Press.
Un autre problème réside dans la tendance des États les plus puissants à vouloir mener des actions unilatérales, une dérive qui témoigne d’une certaine méfiance envers l’ONU, en particulier de la part des États-Unis. Leur intervention militaire « préventive » et unilatérale en Irak en 2003 se fit sous l’impulsion de George W. Bush et sans base juridique. Par ailleurs, au sein même du Conseil de Sécurité, la France, la Russie et la Chine s’y étaient opposées, engendrant un véritable point de rupture diplomatique. Ce comportement est plus globalement lié à une inquiétude implicite que l’ONU devienne une organisation supranationale prééminente et disposant d’un puissant pouvoir de contrainte sur les plus grandes puissances.
Enfin, le dernier argument que nous aborderons est d’ordre économique : l’ONU fait actuellement face à un important déficit de trésorerie, causé par le retard avec lequel les États membres paient leur cotisation. Cela perturbe fortement la capacité d’action et le fonctionnement de l’organisation. À titre indicatif, en septembre 2019 seulement 70% des cotisations du budget annuel de l’ONU (celui-ci étant distinct du budget dédié aux OMP) avaient été récoltées. Il faut noter que ce délai peut être volontaire, résultant d’une stratégie politique destinée à faire pression sur les décisions de l’organisation : celle-ci est effectivement adoptée par les États-Unis, qui sont le premier contributeur (22%) au budget de l’ONU et qui disposent d’une grande influence sur le comportement des autres membres. Du fait de cette crise, l’ONU tarde par la suite à rembourser les pays qui fournissent les troupes et ressources nécessaires aux OMP, un cercle vicieux qui ébranle la stabilité de son action sur le long terme.
A l’instar de l’ancien rapporteur spécial des Nations Unies suisse Jean Ziegler, certains altermondialistes associent la faiblesse de l’ONU, spécifiquement dans son objectif de lutte contre la malnutrition et la sous-alimentation, à un contrecoup du système capitaliste. C’est la thèse que Ziegler défendait sur le plateau de Public Sénat en décembre 2016 : « Ce qui caractérise le monde aujourd’hui c’est l’oligarchie du capital financier globalisé […] Toutes les 5 secondes -ce sont les chiffres des Nations Unies- un enfant en-dessous de 10 ans meurt de faim […]. L’élimination de ce fléau mondial de la faim, qui pourrait se faire demain matin en interdisant la spéculation boursière sur les aliments de base, ou par quelques réformes fondamentales, ne se fait pas ». Bien que les causes de la famine soient multiples au Yémen, (elle est également causée par les bombardements des infrastructures alimentaires et des catastrophes naturelles) il semble effectivement qu’un phénomène de bulle spéculative, (c’est à-dire une augmentation continue et imprévisible de la valeur d’un bien) soit à l’origine d’une crise alimentaire qui affecte particulièrement les régions les plus pauvres. C’est aussi ce qu’avance la note d’information « La spéculation sur les denrées alimentaires et les crises des prix alimentaires » publiée en septembre 2010 par Olivier de Schutter, qui était également rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit à l’alimentation.
Autant de conjonctures complexes et défavorables à toute politique de résolution pérenne des conflits permettent d’expliquer pourquoi l’atrocité des combats et des crises humanitaires qui s’opèrent au Yémen, en Syrie, Palestine et dans bien d’autres pays, ne peut venir à son terme.
▪ L’ONU est-elle une institution réformable ?
L’épidémie de COVID-19 entravant considérablement le déroulement des opérations d’aide humanitaire, l’ombre d’une réforme apparaît nécessaire pour permettre à l’ONU de réaffirmer une certaine autorité et sa capacité à mettre en œuvre des stratégies politiques, économiques et militaires efficaces. Lorsqu’il était parvenu au terme de son mandat de Secrétaire général de l’ONU en 2006, le diplomate ghanéen Kofi Annan avait d’ailleurs proposé de suspendre le veto des membres permanents du Conseil de sécurité lorsque celui-ci traite de crimes de masse. Cette initiative, soutenue par une majorité de pays membres dont la France, n’a cependant jamais pu voir le jour. Pour qu’une telle réforme soit possible, il faudrait effectivement qu’elle soit adoptée par le Conseil de Sécurité lui-même, ce qui impliquerait l’opposition systématique de la Russie, de la Chine ou des États-Unis.
Kofi Annan, Secrétaire générale de l’ONU de 1997 à 2006, prix nobel de la Paix en 2001 et célèbre défenseur des droits de l’Homme. Son décès en août 2018 ébranle la communauté internationale, qui s’accordait à le considérer comme un leader charismatique et un symbole de paix.
Photo : Timothy Clary/AFP.
Pour la chercheuse et spécialiste de l’histoire des Nations Unies Chloé Maurel, l’ONU serait bel et bien capable de se réformer. Elle suggère notamment pour l’organisation de prendre des dispositions visant à rendre le Conseil de Sécurité plus démocratique et représentatif. Elle propose aussi de remplacer la nomination du Secrétaire général par une élection à laquelle les représentants de tous les pays membres prendraient part, ou encore à promouvoir la parité et féminiser davantage l’organisation. Il faut rappeler que jamais aucune femme n’a été nommée au poste de Secrétaire général de l’ONU depuis sa création. Toujours selon C. Maurel, l’ONU gagnerait également à s’appuyer sur et se coordonner davantage avec les autres agences internationales (comme l’UNICEF, l’OMS, le FMI etc…) qui lui sont liées mais qui disposent aujourd’hui d’une grande autonomie. Enfin, l’ONU pourrait intensifier son efficacité si elle détenait un plus grand pouvoir de coercition, non seulement envers les États, mais également contre les entreprises transnationales qui violeraient, par exemple, les conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT). Il serait dès lors possible de punir le travail forcé ou le non-respect des droits des travailleurs. Au-delà de cette dimension institutionnelle, l’ONU fait également face à une montée des mouvements nationalistes, qui selon le diplomate libanais Ghassan Salamé, rend difficile la survie morale de l’ONU qui a « besoin de son esprit multilatératiste général » pour exister.
Malgré l’intensification des propositions de réformes émanant de la communauté internationale, la mise en place d’un nouveau système nécessiterait beaucoup de temps et de laborieuses négociations entre l’ensemble des membres de l’organisation et un petit groupe d’États qui y sont privilégiés.
Pour conclure, il semble que l’Organisation des Nations-Unis dispose de ressources indéniables qui pourraient lui permettre de mener à bien la mission que ses pères fondateurs s’étaient conférée. Cependant, dans l’état actuel de son fonctionnement, l’usage de ces ressources à leur plein potentiel est ankylosé par des dynamiques inhérentes aux rapports de force internationaux. L’ONU reste souvent dans un immobilisme face aux défis humanitaires auxquels elle est confrontée. Bien qu’elle ne soit manifestement pas une « super-ONG », comme elle est parfois présentée, il apparaît que ce phénomène d’impuissance lié au maintien de la paix et de la sécurité se généralise aux organisations non gouvernementales. Le spécialiste de la géopolitique et des problématiques de solidarité internationale Michel Maeitta propose d’étudier ces obstacles. « Le processus normatif, la bureaucratisation des ONG humanitaires ainsi que leur modèle économique néolibéral constituent certainement un terrain de réflexion pour analyser les raisons de cette impuissance d’action », (« Origine et évolution des ONG dans le système humanitaire international », 2015).
▪ Bibliographie
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Maurel Chloé, « Quelle ONU pour demain ? (3) Cette institution, en grave crise, est réformable » [vidéo en ligne]. 29 juin 2017. Institut d’histoire moderne et contemporaine. URL : https://www.youtube.com/watch?v=boIsX002F-A
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Sarah-Yasmine Ziani
Tanguy Gil
Matis Williot
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